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华泰宏观:房地产税的改革历程、经验与启示

摘   要

核心观点

近期人大常委会授权国务院开展房地产税试点工作,并于条件成熟时,及时制定法律。理论上,房地产税可调节房地产市场供需关系,改善地方财政收入和结构,调节收入分配、缩小贫富差距。本次房地产税预计在人口流入多、房价上涨压力大的热点城市开展试点,方案体现“宽税基、低税率、保刚需”,对试点地区实质影响可能有限,但警惕试点短期放大市场悲观预期并带来次生影响。市场角度,短期房地产等板块可能面临压力,但更多是心理冲击,坚持“剩者为王”思路,中长期看居民资产再配置浪潮快速演进,地方政府的政策导向和行为模式也将变化。

我国房地产税改革可分为三个阶段

第一阶段是现行房产税的形成。1986年出台的《中华人民共和国房产税暂行条例》成为至今房产税征收的依据,但条例免征个人所有非营业用的房产。第二阶段是个人住房房产税的改革探索。2010年国务院首次提出“逐步推进房产税改革”,2011年上海和重庆启动房产税试点。第三阶段是房地产税立法改革推进。2013年十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。2017年财政部提出房地产税“立法先行、充分授权、分步推进”原则。2018年房地产税立法工作被列入五年立法规划。近期人大常委授权国务院开展房地产税改革5年试点工作,要求条件成熟时,及时制定法律。

推进房地产税可能出于三层考虑

首先,近年来中央坚持房住不炒,构建实施房地产长效机制,围绕稳地价、稳房价、稳预期,不断丰富政策工具,房地产税是重要一环。今年初热点城市房价上涨压力突显机制完善的必要性。其次,房地产去金融化是改革趋势,三道红线、房贷集中度管理等政策落地弱化房企拿地能力,土地财政面临收缩压力,房地产税有助于弥补财力缺口。此外,共同富裕成为新发展阶段的KPI,要求加大税收调节改善分配结构。房地产是我国居民财产的主要构成,房地产税有利于调节收入与财富分配,缓解贫富差距,促进社会公平。

国内沪渝试点经验

2011年沪渝两地首次试点针对个人非经营用房产征税,一方面是改革过程探寻可推广方案的必要环节,另一方面也可能有间接打击当时房地产市场过热的用意。沪渝试点方案有诸多相似:一是税基较窄,主要针对新购住房;二是计税依据均参照房产的市场交易价格;三是差别化税率,原则是住房市场交易价格越高则税率越高;四是免税政策较宽松,保障住房刚需;五是抑制外来投资性需求;六是房产税试点收入均用于保障房。从财政收入和房地产市场影响维度来评估,沪渝两地房产税试点的施行效果并不显著。

海外经验借鉴:三种类型

全球房地产税分为三类:一是筹集财政收入型,典型代表为美国及英联邦国家等,税制设计中兼顾宽税基、少税种、“以支定收”确定税率等特点,为地方政府提供稳定的税收收入,税收占比较高。二是调控房地产市场型,典型代表为韩日等东亚国家,以稳定房价为目的,税种更复杂,土地与房屋采用二元税制,设置超额累进税率等,对政府财政收入的贡献相对有限。三是调节土地增值收益型,典型代表为澳大利亚、新西兰以及德国等。

风险提示:房地产税试点力度超预期、衍生风险超预期

房地产税:改革历程、经验与启示


2021年10月23日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定(后称)《决定》),为积极稳妥推进房地产税立法与改革,引导住房合理消费和土地资源节约集约利用,促进房地产市场平稳健康发展,授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

《决定》提出:一是,试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产,不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅。二是,国务院制定房地产税试点具体办法,试点地区人民政府制定具体实施细则;三是按照积极稳妥的原则,统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定试点地区。授权的试点期限为五年。

虽然年初以来中央与各部委已多次为房地产税扩大试点做铺垫,但在近期房地产市场景气快速下行阶段推进改革仍难免带来市场波动。本文我们梳理了房地产税相关概念、国内改革推进历程、以及国内过往试点和海外经验,探讨本次试点方案的可能特征与潜在影响。


什么是房地产税?


房地产税是个综合性概念,即与房地产经济活动有直接关系的各项税收。根据2005年国家税务总局印发的《关于进一步加强房地产税收管理的通知》规定,在土地使用权的出让和房地产开发、转让、保有诸环节分别征收营业税(2016年后营业税改征增值税,其他税种不变)及城市维护建设税和教育费附加、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、印花税、耕地占用税、契税等税种。据财政部数据,2020年土地和房地产相关税收中,契税、土地增值税、房产税、耕地占用税和城镇土地使用税收入共计19687亿元,占当年全国税收收入12.8%。

目前,我国房地产税收呈现“重交易环节、轻保有环节”的特征。从税种来看,交易环节税种繁多,而保有环节仅有城镇土地使用税和房产税。从税收收入来看,2020年土地增值税、城镇土地使用税和房产税收入分别为6468亿元、2058亿元和2842亿元,房地产交易环节仅土地增值税一项即超过保有环节的税收总和。

房产税是特指在房地产保有环节征收的一类房地产税。根据定义,房产税是以房屋为征税对象,按房屋的计税余值或租金收入为计税依据,向产权所有人征收的一种财产税。目前,国内房产税的征收工作依据1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》来进行。

华泰宏观:房地产税的改革历程、经验与启示插图

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我国房地产税改革可分为三个阶段


回顾我国房地产税70余年的发展历程,可以大致将其划分为三个阶段:

第一个阶段是现行房产税的形成。我国房产税的征收起源于1950年,中央人民政府政务院出台《全国税政实施要则》,规定全国统一设立14个税种,包含房产税和地产税(当年又合并为房地产税),并于1951年出台《城市房地产税暂行条例》。其后,考虑到我国城市土地的国有性质,1984年将城市房地产税拆分为房产税和城镇土地使用税。1986年国务院出台《中华人民共和国房产税暂行条例》,成为至今房产税征收的依据。但值得注意是,1986年条例中存在两个问题,一是对个人所有非营业用的房产全部免征房产税,二是以房产原值一次减除10%至30%后的余值即历史成本作为计税基础,而非评估值或市场价格。

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第二个阶段是个人住房房产税的改革探索。2003年十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“条件具备时,对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。这里的物业税本质就是房产税,这是官方首次表态可以对居民个人住宅征收房产税。其后,房地产模拟评税试点工作不断推进,截至2007年10月共有十个省市启动物业税“空转”运行(“空转”指虚拟意义上的资金循环,虽未实际征税,但与真实税收流程相同,由财税部门、房管部门和土地管理部门共同参与,统计物业数量,并进行评估和税收统计)。2010年5月,国务院批转发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中首次明确提出“逐步推进房产税改革”。2011年1月,上海和重庆启动了房产税改革试点工作。但随着2013年8月杭州、南京等城市上报的房产税征收方案被紧急叫停,扩大改革试点的工作陷入停滞状态。

第三个阶段是房地产税立法改革推进。2013年11月,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”,房地产税立法被提上日程。2015年房地产税法被正式列入十二届全国人大常委会立法规划,而后2016至2018年被连续列入立法预备项目。2017年12月,财政部部长肖捷提出房地产税“立法先行、充分授权、分步推进”原则。“立法先行”是指在税收法定原则下,房地产税必须先立法后征收;“充分授权”或是指在各地房地产市场差异较大的背景下,地方政府具有明显的信息优势,进行征税的行政成本较低,同时,充分授权给地方政府,使各地在授权范围内根据实际情况自行制定税率、免税优惠方案、征收对象、开征时间等,可以保证房地产税平稳有序落地;“分步推进”可能意味着房地产税的推进不是一蹴而就的,而是采取先一二线再三四线、先城市再乡镇、先商业地产再个人住房的方式逐步推进。2018年9月,房地产税立法工作被列入五年立法规划。

今年10月23日,人大常委决定授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作,征收对象为居住用和非居住用等各类房地产,房地产税改革迈出新的一步。实际上,房地产税扩大试点早有征兆,在此之前,年内重要会议及文件共六次提及房地产税,主要表述为“推进房地产税立法”、“积极稳妥推进房地产税立法和改革”等。特别地,关于试点工作,5月11日财政部等四部门召开房地产税改革试点工作座谈会,听取政府负责人员及专家学者对房地产税改革试点工作的意见。10月15日,《求是》杂志刊发习近平总书记重要文章《扎实推动共同富裕》,提出要积极稳妥推进房地产税立法和改革,做好试点工作。

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推进房地产税可能出于三层考虑


首先,房地产税是建立房地产长效机制的重要一环,有利于实现房住不炒目标。视线拉长看,在货币化棚改推动房地产去库存和一轮房价上涨后,2016年底中央首次提出“房住不炒”,2017年十九大提出高质量发展和三大攻坚战,对房地产定位由稳增长转变为防风险和保民生,2018年构建实施房地产长效机制,围绕稳地价、稳房价、稳预期,不断丰富政策工具。回到当下看,去年为应对疫情,货币政策宽松释放大量流动性,热点城市房价又现上涨压力,有必要完善调控机制。房地产税是长效机制的重要一环,增加完善房屋保有环节的税收制度,将提高房屋的持有成本,倒逼闲置房屋进入买卖和租赁市场,打击投机囤房行为,盘活存量房源,有利于实现房住不炒的目标,促进房地产市场平稳健康发展。

其次,房地产税有助于开辟新税源,弥补财力缺口并逐步摆脱对土地财政的过度依赖。土地出让收入是地方政府重要财源,据财政部数据,2020年地方国有土地使用权出让收入为8.4万亿,在地方本级政府性基金收入中占比达93.5%、在地方本级综合财政收入中占比也达44.3%。然而,房地产已经成为我国金融体系灰犀牛风险,房地产去金融化是改革趋势。去年以来,三道红线与房贷集中度管理政策落地,房企融资扩张受限、拿地能力大大弱化。同时,中央稳地价的诉求下调整土拍规则也将约束地价上涨。因此亟待为地方政府开拓新财源。我国房地产存量庞大,税收从增量到存量是必然过程,房地产税是弥补土地财政缺口的重要选项。

此外,房地产税有利于调节收入分配、助力共同富裕目标。2020年全面建成小康社会后,共同富裕成为新阶段的KPI。今年8月中央财经委第十次会议对“共同富裕”作阐述,要求正确处理效率和公平的关系,构建三种分配的制度安排,加大税收等调节力度并提高精准性,合理调节高收入,形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。房地产是我国居民财产的主要构成,由于国内房地产逐年增值,成为收入与财富差距的重要来源。据经济日报社《中国家庭财富调查报告2019》,2018年我国城镇居民家庭房产净值占家庭人均财富的71.35%,家庭人均财产增长中的91%来自房产净值增长。而房地产税则有利于调节收入与财富分配,缓解贫富差距,促进社会公平。

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国内外经验看房地产税如何征收


国内沪渝试点经验

2011年沪渝两地试点房产税,一方面是改革过程探寻可推广方案的必要环节,另一方面也作为当时稳定房地产市场过热的手段之一。

沪渝试点是首次针对个人非经营用房产试点征税。住建部政策研究中心副主任秦虹曾表示,民众普遍对房产税认识不足、质疑较多,而房产税涉及面广、对利益的影响复杂、缺少代征代缴机制、且征税成本较高,全面开征难度很大。沪渝试点旨在探索出适应国情的房产税税制和可行的征收机制,增进居民的认识,为房产税在全国范围内的推行打下基础。

沪渝房产税试点的推出时点处于房地产过热期。2009年至2011年,应对危机采取的刺激政策引致一轮房地产小周期,2010年统计局监测的70大中城新建住宅价格同比高点达15.4%,创历史新高,2010年起国家先后出台“国十一条”、“新国十条”、“新国八条”等调控政策。房产税试点紧随“新国八条”推出,可能有间接打击房地产市场过热的用意。

上海或因人口流入多、楼市热度高、房价居全国前列,而入选首批试点。而选择重庆作为试点之一,据时任市长黄奇帆介绍,重庆是国务院给予的综合配套改革试验区,且其经济结构、城市化率与全国水平相当,试验结果对全国范围推行具有借鉴意义。此外,沪渝分别为东部沿海与西南地区的代表城市,为房产税在两个不同地区的全面推行积累经验。

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同一时点推出的沪渝试点方案有诸多相似:一是税基较窄,主要针对新购住房,存量房产有限追溯;二是计税依据均参照房产的市场交易价格;三是差别化税率,原则是住房市场交易价格越高则税率越高;四是免税政策较宽松,上海本地居民首套房免税,重庆本地居民的普通住房免税,保障本地居民住房刚需;五是抑制外来投资性需求,上海对非本市家庭新购首套房即征税,重庆对“三无”人员新购首套房征税;六是房产税试点收入均用于保障房,据两地试点暂行办法的规定,房产税收入将用于保障性住房和公共租赁房的建设。

为适应不同城市情况,沪渝试点方案也存在差异:从征收范围来看,上海针对全市行政区域征税,而重庆仅主城九区;从征收对象来看,上海仅针对新购住房征税,主要目的在于抑制房产投资需求,而重庆会对存量独栋住宅征税,更能起到收入分配调节作用;从计税依据来看,重庆市对出租房同样按照试点方案征税,不再按租征税;税收优惠政策方面,上海对外来人才新购唯一住房免税,有利于人才引进,而重庆则对农民宅基地上建造的自有住房免税,或因主城区“城中村”问题突出。

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从财政收入和房地产市场影响两个维度评估,沪渝两地房产税试点的施行效果并不显著。

财政收入方面,由于税基较窄且免税减税政策较为宽松,沪渝房产税对当地政府收入的贡献有限。试点后沪渝两地房产税规模未明显扩大,以2011年为节点,前三年(2008-2010年)沪渝两地房产税收入的年均增速分别为13.3%/25.2%,试点后三年(2011-2013年)的年均增速分别为14.3%/30.8%,重庆增速抬升5.6个百分点,而上海并未显著提升。从比例来看,与2010年相比,2011年上海和重庆房产税收入占当地税收收入比重仅分别上升了0.02和0.1个百分点,并且,上海市房产税的税收占比至今未突破3.5%,重庆市的占比至今最高也仅达5%左右。总体上,沪渝房产税试点方案对财政收入贡献有限。

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房地产市场方面,沪渝销量和房价所受影响短期且有限。如前述,为了遏制房价上涨压力,2010年至2011年国家频繁出台楼市新政,通过税收与信贷调控打压房地产市场,央行也多次提准加息收紧流动性,全国住宅销售及房价均有所下滑,因此需要对比分析。

从销售面积来看,2011年1-2月全国住宅销售面积同比为13.2%,上海和重庆两地住宅销售面积同比分别为-31.3%/16.3%, 2011年全国住宅销售面积同比为3.9%,而上海和重庆两地分别为-12.6%/1.9%。对比而言,上海住房销售下滑幅度更大,但很大程度源于上海在2011年1月出台的限购令。从房价来看,试点施行后,上海和重庆的住宅价格环比涨幅明显缩窄,而百城住宅价格指数环比同样下降。对比而言,重庆房价涨幅略弱于百城、上海房价韧性较强,2011年百城房价同比年均为7.7%,上海和重庆分别为9.6%和4.3%。

房产税试点的影响也偏短期,沪渝两地楼市销量和房价增速一年左右就与全国趋同。且长期来看,两地房价上涨速度仍快于全国,房地产市场还主要取决于人口流动等城市基本面。2010-2020年上海/重庆房屋平均销售价格年均增速分别为9.9%/8.2%,均高于全国的7.8%,上海房价增速甚至高于北京的9.5%,而重庆则与广东省的年均增速相当。

受差异化税率影响,沪渝两地高档住宅成交明显下降。特别是重庆市还专门针对存量独栋商品住宅和新购高档住房征税,二者成交均价高于新建普通商品住房成交均价的倍数越大,税率越高,以此抑制高档住宅的消费。2011年沪渝两地别墅、高档公寓的销售面积占商品房销售面积比重分别较2010年下降了3.2和2个百分点。

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海外经验借鉴:三种类型

财政部副部长史耀斌曾表示,中国房地产税会参考国际上共性的制度性安排的一些特点。根据各国开征房地产税的背景和目的,可大致将全球房地产税分为三类:一是筹集财政收入型,典型代表为美国及英联邦国家等;二是调控房地产市场型,典型代表为韩日等东亚国家;三是调节土地增值收益型,典型代表为澳大利亚、新西兰以及德国等。其中,调节土地增值收益型房地产税的主要思想是利用税收手段使土地增值收益归公,因此通常仅对土地征税,以达到土地增值收益再分配、土地价格调控等目的。而本文主要讨论的房产税是以房屋为征收对象,因此,这里仅以代表国家为例对前两种房地产税类型进行详细讨论,下文对房地产税的讨论均围绕保有环节的税种展开。

筹集财政收入型房地产税是以增加政府财政收入为主要目的,税制设计中兼顾宽税基、少税种、“以支定收”确定税率等特点,为地方政府提供稳定的税收收入,税收占比较高。

以美国为例,房地产税最初开征目的是为战争支出筹集财政收入。美国早在殖民时期即开始征收房地产税。为了支持独立战争带来的巨额政府支出,1787年宪法授予联邦政府征收包括房地产税在内的直接税的权利。独立以后,美国联邦政府又先后在美法战争、第二次美英战争和南北战争期间征收房地产税。尽管后来房地产税的征收不再是为了战时需要,征税主体也逐渐转变为地方政府,其主要目的仍是筹集财政收入,也体现在税制设计中。

美国房地产税税种单一且税基较广泛。美国现行的房地产税对房产和地产合并计税(若某一地块上没有房产,则仅对该地块计税),由地方政府向房地产的产权所有者征税,以财产税的形式缴纳,并且在保有环节仅设有这一个税种。房地产税的纳税人涵盖拥有房地产的自然人和法人,无论是自住房、营业场所还是出租房,均需征税,广泛的税基一定程度保证了较高的财政收入。

美国房地产税采取区域差异化税率,并通过“以支定收”确定税率。美国各州税率不同,大多介于0.3%至2.2%之间,2019年的最高税率为新泽西州的2.13%,最低税率为夏威夷州的0.31%。税率根据“以支定收”的方式制定,简单来说,就是各州政府每年用预算支出减去不包含房地产税的预算收入的差值作为预算内应征收的房地产税,再根据房地产税的预算收入与房屋评估价值的比值来确定税率。这一方式通过覆盖预算支出保证财政收入规模,正是美国房地产税以筹集财政收入为目的的体现。此外,“以支定收”确定税率,使公共服务投入与房地产税收挂钩,税负水平一定程度可以反映地方政府公共服务水平。

华泰宏观:房地产税的改革历程、经验与启示插图10

美国房地产税以房地产评估价值作为计税依据。美国房地产税依据房屋评估价值的一定比例进行计税,各州可根据自身财政状况来确定具体比例。由于美国联邦与州之间彻底的分税制,因此房地产价值评估标准是各州自行确定的,包括市场法、成本法和收入法。为了价值评估以及征税过程的公平透明,美国还利用计算机系统辅助估价。

美国房地产税的税收优惠政策主要针对政府、公益机构和弱势群体。税收优惠政策大致可以分成三类:一是直接的减税和免税政策,如对低价值(征收税额低于征收成本)的不动产免税,对居民家庭首套自用住房给予税收减免优惠;二是针对慈善、教育、医疗、宗教等机构以及低收入人群和老年人的税收抵免政策,如当房地产税负与居民收入的比例超出政府规定标准,超额部分可用于抵扣所得税或返还现金;三是针对弱势群体的延期纳税政策,老年人、残疾人、低收入人群等纳税人的财产价值若出现非自身原因造成的大幅上升,纳税人可按财产原有价值缴税,所纳税款和应纳税款的差额延后缴纳。

此外,为了防止税负无限增长给居民生活造成压力,美国各州均有制定相关的限制政策。第一波房地产税限制政策出现在20世纪初,美国城市化加快,房价快速上涨带来的房地产税支出增长给居民家庭造成巨大压力,各州开始出台针对低收入家庭、老年人的税收减免优惠政策,并逐步建立了房地产税高于一定税额或房主收入比例后就自动减免的“断路器”制度。第二波房地产税限制政策出现在20世纪70年代,美国经济滞涨,房价过快上涨,居民收入增长停滞、税负沉重。在此背景下诞生的加州1978年第13号提案,规定了房地产税税率上限(不超过计税房价的1%)和每年计税价格的增长幅度(不超过2%),并禁止对房地产交易环节重复征税。

我们从对财政收入和对房地产市场的影响这两个角度来考察美国房地产税的施行效果。

财政收入方面,美国房地产税收入充足稳定,对地方政府税收贡献较大。美国财产税占总体税收的比重基本维持在10%以上,在全球处于较高水平。从对地方政府收入的贡献来看,美国多数州和地方政府的财产税对地方税收的贡献率在30%以上。而房地产税是美国财产税的主要构成部分,为地方政府提供了充足稳定的财政收入。

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房地产市场方面,美国房地产税对房价具有助涨助跌的顺周期特性。尽管“以支定收”的方式能保证财政收入的规模,但在经济向好且房价处于上升通道时,其他各类税的征收额也会增加,而受到预算支出的限制,会减少房地产税征收,制定更低税率,进而进一步推动房价上涨;而在经济萧条、人民生活困难时,反而会增加房地产税征收,税率更高,使居民税负过重甚至破产。对比美国重点城市的税率与房价涨幅的情况也能看到,房价涨幅与税率之间存在一定的负相关关系。上文提到的美国两轮限制政策变迁均是经济下行、房地产税负过重引发纳税人剧烈反抗而发生的,例如美国大萧条期间,1929-1933年居民收入减少近一半,而房地产税占纳税人收入的比重却大幅提升,1931年占比达11.3%[6]。

华泰宏观:房地产税的改革历程、经验与启示插图12

调控房地产市场型房地产税主要是以稳定房价为目的,与第一类房地产税相比,税种更复杂,土地与房屋采用二元税制,设置超额累进税率等,对政府财政收入的贡献相对有限。

以韩国为例,房地产税最初开征目的是为了抑制房价和地价的过度上涨。韩国的房地产税最早可以追溯至1909年作为国税征收的家屋税,后于1961年废止,改征财产税。1986年土地资源过度集中、地价大涨使政府将征收重心转移至土地保有环节,对个人空置土地和法人非营业用土地开征土地过多保有税,该税于三年后被废止。此后,韩国先后进行了两次比较重要的税改。第一次是1990年将土地保有的税收从原本的财产税中分离出来,对土地开征综合土地税,而对建筑物征收财产税。第二次是在1999年亚洲金融危机过后,韩国放松对房地产市场的调控,致使房地产泡沫升级,房价大涨,为了打击房产投机、抑制高端住房消费,2005年政府开征综合房地产税,主要针对高端房地产和土地征税。

韩国房地产税采取土地与房屋、地方税与国税的二元化模式。韩国目前的房地产税包括房屋财产税、综合土地税和综合房地产税,前两者属于地方税,后者为国税,征收方式各不相同:房屋财产税对房屋课税,由地方政府每年评估房屋价值,以评估价值的60%作为税基向房屋所有者征税;综合土地税对土地课税,同样由地方政府每年评估房屋价值,以评估价值的70%作为税基向土地所有者征税;综合房地产税对高价值的土地和房屋课税,计税依据为国税厅的公示价格,约为实际价格的60%。税率方面,韩国对保有环节的这三类税种均实行了累进税率,税率随房产和地产价值的增加而提升,对别墅、高尔夫球场、奢侈娱乐场所及高档住宅设置较高的税率。

华泰宏观:房地产税的改革历程、经验与启示插图13

税收优惠方面,韩国对政府、学校、社会福利机构、宗教组织等拥有的房地产免税,对低价值的房产和地产免税。韩国房地产税率由中央统一制定,但若纳税人遭受自然灾害或地方财政紧急,地方政府可自行调整税率,但调整幅度不得高于50%,且仅适用于当年。

由于韩国房地产税主要目标是调控房地产市场,因此其对财政收入的贡献相对有限。2014年至2019年韩国综合房地产税占国税征收比例不超过2%,财产税收入占总税收的比重也维持在11%左右,略低于英美水平。此外,在韩国几次税改后,房地产税收均有较为明显的增长,1986年开征土地过多保有税后,韩国财产税占总税收比重由跌转涨,至1994年占比提升5.7个百分点;2005年开征综合房地产税后,财产税占总税收比重同样由跌转涨,2006年占比较2004年提升1.9个百分点,达到13.2%。

华泰宏观:房地产税的改革历程、经验与启示插图14

房地产市场方面,韩国房地产税对房价和地价的抑制效果有限。从几次税改对房价的影响来看,1986年开征土地过多保有税后一年内(1986年3月至1987年3月),韩国整体房价增速仅下降了3.3个百分点;1990年开征的综合土地税对房价几乎没有任何影响,年内房价持续上涨;2005年开征综合房地产税后,房价涨幅甚至扩大,以2005年为节点,前三年(2002-2004年)韩国整体房价和首尔公寓价格年均增速分别为5.5%/10.2%,后三年(2005-2007年)年均增速分别为6.3%/12%,增速分别提升0.8和1.8个百分点。今年6月,为抑制房价过快上涨,韩国将综合房地产税税率由0.6%-3.2%大幅上调至1.2%-6%,而首尔房价环比涨幅却进一步走阔,由2至5月平均1.2%的涨幅扩大到6-9月的1.6%。总体来看,韩国房地产税对房价和地价的抑制作用有限。

华泰宏观:房地产税的改革历程、经验与启示插图15

房地产税对房地产市场调控效果的不确定可能由多种因素导致。首先,当经济处于上行通道时,房价快速上涨,市场需求旺盛,持有成本低于价格增长预期,此时的房地产市场偏卖方市场,纳税人可能会向买房和租房者转嫁税负,进而助推房价和租金上涨,例如,据央视调研,在今年6月税率大幅提高的情况下,首尔的多套房持有者会选择继续上调租金,而非售卖多余房屋。而当经济与房地产景气下行,减税却未必能有效增加购房需求,房地产税调控能力减弱。此外,影响房价的因素众多,仅依靠房地产税一种手段难以有效调控房地产市场,需要与其他辅助制度、行政手段等相互配合, 共同作用于房地产市场。


房地产税试点政策的潜在影响


理论上,房地产税可发挥三方面作用:一是调节房地产市场供需关系。房地产税增加了多套房的持有成本,抑制住宅投资需求,而囤房者也存在售房诉求,调整短期住宅市场供需关系并影响房价,长期则引导住房需求合理有度。二是改善地方财政收入和结构。这是欧美房地产税的主要功能定位,也有利于我国地方政府逐渐摆脱土地财政依赖。三是调节收入分配、缩小贫富差距。习总书记在《扎实推动共同富裕》文中明确将“积极稳妥推进房地产税立法和改革,做好试点工作”作为“加强对高收入的规范和调节”的重要措施之一。

本次房地产税可能在人口流入多、房价上涨压力大的热点城市开展试点,方案体现“宽税基、低税率、保刚需”,改善财政收入并非初衷、对试点地区市场影响可能有限。城市层面,一二线热点城市开展试点的呼声高且具备基础设施可行性,但这些地区财政收支压力小,试点对于改善地方财政的作用不明显,而且根据沪渝经验,热点城市基本面有支撑,试点可能带来短期冲击但难改变长期房价涨幅领先的局面。方案层面,预计和2011年沪渝方案主要差异是扩大税基至存量住房,但预计仍设置免征面积和首套房免税等以保障刚性住房需求。税率预计以0.5%~1.5%按市值分档(依据沪渝试点和海外经验),估值可能依据交易指导价(匹配信贷政策)。另外,各试点城市可能在国务院试点办法下因城施策出台差异化方案。本次试点重在方案探索、推进改革,而非短期调节市场、改善财政收入。

虽然试点地区房地产市场所受实质影响可能有限,但预期层面对全国市场的影响可能不小。一来预示房地产税改革立法等动作开始加快。《决定》中表示,试点过程中,国务院应当及时总结试点经验。条件成熟时,及时制定法律。因此,未试点地区的投资性需求也趋于谨慎、二手房可能存在抛压。二来影响三四线楼市去库存预期,影响开发商投资意愿等。尤其是当下房地产正处在行业景气下行阶段,需警惕试点放大市场悲观预期并带来次生影响。

市场的角度看,房地产等板块可能面临压力,中长期看居民资产再配置浪潮仍在快速演进中。短期来看,房地产板块仍面临个别企业债务风险等问题,好在房贷等出现微调,本次房地产税试点对房地产板块、大宗商品等影响偏负面,但更多是心理冲击,继续坚持“剩者为王”的思路。中长期看,理财整改、房地产投资属性弱化,实际无风险利率下降,可投资资产减少,居民资产再配置浪潮足以在中长期支撑股市的结构行情。土地财政逐步淡化,间接税让位于直接税,地方政府的政策导向和行为模式也将发生巨变。

风险提示

1、房地产税试点力度超预期:房地产处于行业景气下行阶段,个别房企存在负面信息,若试点征税范围、税率、力度等超预期,可能放大市场悲观预期并带来次生影响。

2、衍生风险超预期:房地产下行会影响上下游产业链的经营和融资情况,放大经济压力。

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